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【第八十六期】撤县 ( 市 ) 设区不同划界模式对城市空间演变的影响研究

    2017年12月19日14:01    收藏  打印  字号  
一、划界模式与城市空间的耦合机制 (一)生态景观资源丰富,自然环境敏感、脆弱 城市的行政边界作为一个空间概念,其划界的不同自然会导致相应的城市空间演变千差万别。撤县 ( 市 ) 设区调整的实质可以说是政区范围和政府权力的组合调整。其中,城市政区范围的调整通过边界的变动实现,而县 ( 市 )级政府与市一级政府之间权力的博弈最终也会体现在边界的调整中,当城市的发展与县 ( 市 ) 的发展处于强市弱县的状态时,市政府处于主导地位的撤县( 市 ) 设区往往会选择与未来城市空间发展方向一致的边界划分方式,以实现城市空间的优化重组。当县 ( 市 ) 级政府的发展对市中心的依附较弱,即“强县弱市”的情况下市级政府对区边界的划分往往处于被动位置,也会产生不同的空间演变格局。通过梳理研究,笔者发现撤县(市)设区的形式多种多样。通过拆分的县(市)看,从县(市)边界是否变动可以分为整建制调整和拆分(或切块)调整。整建制调整即县 ( 市 ) 级政区类型发生变化,原有县 ( 市 ) 级政区的边界未发生变化,由县 ( 市 ) 级地域型空间转变为区级城市型空间,与城市的原辖区共同成为城市的发展空间。而拆分 ( 或切块)调整不仅县(市)政区类型发生变化,原行政区边界也发生了变动,其中一个或多个县 ( 市 ) 级政区的部分或全部划入另一个区。整建制和拆分的划分模式通过县 ( 市 ) 级行政区边界是否变动来研究对城市的影响。这也是目前大多数学者普遍认可的划分模式。 然而,上述划分模式并没有凸显存在“蛋黄结构”的城市是如何通过不同的撤县 ( 市 ) 设区划界模式来化解城市空间发展受制约的问题,以及是如何影响未来城市空间演变的。由于历史上我国采用切块设市的模式,中华人民共和国成立后不少城市为确保农产品的供应设立了“郊区”建制,强化了郊区包围市区的“蛋黄结构”,20 世纪 90 年代的撤县 ( 市 ) 设市更是强化了这一政区格局,“蛋黄结构”现象在撤县 ( 市 )设区的城市中较为普遍,因此有必要在整建制和拆分式的基础上通过划界模式明确原县 ( 市 ) 与城市中心城区之间的空间关系。这种空间关系可以概括为拼合式与包围式。拼合式即指新设的区与原辖区之间在空间上紧邻,与原辖的一个或几个区之间划界而治,除了拥有共同边界之外,相互之间不会限制其他空间方向的发展。包围式与拼合式不同,最大的特征就在于原市建成区面积相对较小,撤县 ( 市 ) 后形成的新区对原辖区空间上呈包围之势。 综合起来,基本上可以将撤县(市)设区分为整建制拼合式、整建制包围式和拆分包围式3种模式。当然不排除现实中还有其他特殊的变化模式,这里不作重点考虑。 (二)不同划界模式影响城市空间演变的机制 1.整建制拼合式对城市空间演变的影响 整建制拼合式是在我国撤县 ( 市 )设区中存在较为广泛的一种模式,这种模式下原有县 ( 市 ) 级的行政边界未发生变动,县 ( 市 ) 级政区类型发生变化,由地域型空间转变为城市型空间,与城市的原辖区共同成为城市的发展空间 ( 图 1)。整建制拼合式最大的特点就是原县 ( 市 ) 政区边界未发生变动,容易保障政区的稳定性和文化的传承,方便撤县 ( 市 ) 设区前后地方政府的对接工作,但是也容易造成原县 ( 市 ) 级政府在实现权力向市一级政府集中的过程中权力衔接不到位,撤县 ( 市 ) 设区过程中的体制摩擦难以避免,同时还可能带来城市整体空间的蔓延,导致被撤县(市)虚假城市化现象严重。 图1 整建制拼合式 在整建制拼合式模式下,城市的空间形态被彻底颠覆,城市往往由单中心走向双中心甚至多中心。同时,在新设区与城市原有辖区的边界地带,空间的发展出现两种可能:一种是在市级政府与新设区政府的合力下,新设区与原城市中心的空间逐渐融合,城市空间呈现功能融合、结构优化和品质提升的演变趋势,同时边界地区的空间由传统的城乡结合部跃升为城市中心地带;另一种是,如果原边界未发生变动的情况下合并的县区保持相对独立的权限 ( 规划、财政、人事等 ),一旦政府间存在制度上的摩擦和权力对接不到位的问题,容易造成边界地区的区位潜力得不到发挥( 边界地区往往是重要的交通 / 设施走廊 ),重大基础设施难以投入,重大功能区难以形成,由此导致边界空间被低效浪费,边远农村地区持续低水平城市化,虚假城市化现象凸显。 2.加强生态修复、保护,净化饮用水源 整建制包围式的划界模式仍未打破原有的行政边界,只是由县 ( 市 ) 级政区类型转变为区级政区类型,之所以将该模式与整建制拼合式区分开,是因为该模式有一个明显的特点,即原县(市)在空间形态上对市中心城区呈包围之势( 图 2),由此带来城市空间的不同演变过程,典型案例城市如常州武进、镇江丹徒等。这类城市撤县 ( 市 ) 设区主要是为了破除“蛋黄结构”城市空间结构所带来的城市空间发展的限制问题。周边的县 ( 市 ) 级政区对城市的建成区呈半包围状,中心城市空间严重不足,该模式一定程度上能破除城市空间的“蛋黄结构”,将城市空间拓展至包围的县( 市 ) 级政区空间,但也极易带来诸多空间问题:由于该模式边界较长,原有的县 ( 市 ) 空间对中心城区的包围之势没有被打破,边界空间往往成为断裂带和矛盾集中区,如果存在弱市强县或者市政府对新设区的规划不到位、权力交接不顺的情况,那么城市的发展空间的拓展和发展方向的选择仍面临着阻碍,边界空间被低效浪费,相关体制机制与新区的空间规划落实也会受到影响。 图2 整建制包围式 3.拆分包围式对城市空间演化的影响   拆分包围式与整建制包围式有同样明显的特征,即原市中心城区面积相对较小,原县 ( 市 ) 在空间形态上对城市的建成区呈包围之势,为了能破除城市空间的“蛋黄结构”,通过撤县设区的调整将城市空间拓展至包围的县 ( 市 )级政区空间。但拆分包围式与整建制包围式最大的区别在于对原县 ( 市 ) 级政区的边界进行了调整,打破原有行政建制和空间上对中心城区的双包围之势,将原县 ( 市 ) 拆分成两个或多个区,同时与原有辖区空间进行重新组合,城市空间与功能实现优化组合,城市空间规模迅速扩大。同时,原有边界的破碎空间整合,为今后空间资源的开发利用提供明确的行政qy02千亿国际娱乐886主体和职责,新设区的外围空间城市化发展速度加快,城市空间品质实现提升,但也要注意是否会引起摊大饼式的城市空间格局(图3)。 图3 拆分包围式 二、撤县(市)设区不同划界模式对城市空间演变影响的实证解析 (一)整建制拼合式——佛山 以下以佛山为例来开展对该种模式的实证研究。2002 年底,广东省为实现将佛山打造成广东省第三大区域性中心城市的目标,将佛山下辖的顺德、三水、高明和南海4个县级市调整为佛山的行政区,自此佛山市的五区格局得以确立。其中,佛山原县级顺德市的行政区域为原县市的行政区域,边界未发生变动,属于典型的整建制拼合式的撤县(市)设区划界模式。 撤市设区前,佛山市城市空间结构属于单核心圈层式结构,空间开发活动主要集中于禅城区的7km2 行政范围内。从撤并以后的空间结果看,顺德市的撤并对整个佛山的空间演变的影响显著(图4)。从顺德看,由于佛山中心城市实力偏弱,顺德市在撤市设区前经济实力远超过行政级别略高的原佛山市区,2002 年底原顺德市 GDP 占佛山市域GDP 的 37% ,而原佛山市区 GDP 仅占佛山市域的 11%,从全社会固定资产投资额看,原佛山市区为原顺德市的79%。因此,新设顺德区在规划权、财政权和人事权等方面仍保持一定的自主权,由此导致的原顺德市与原佛山中心城区之间“弱中心、强周边”的尴尬局面一直存在,加上距离佛山原中心较远,两者间体制摩擦较大,因此顺德市与禅城区的空间联系不断弱化,空间发展方向一直向南拓展试图与广州市融合,沿着 105 国道和 325 国道呈轴线扩展,呈现南向发展的空间演变形态(图5)。 图4 禅城区、顺德区空间演示图 图5 2003年佛山地域城镇用地分布图 图6 2010年佛山地域城镇用地分布图 从这个案例可以看出,整建制拼合式这种划界模式通常会打破城市原有的空间形态,使城市由单中心走向双中心甚至多中心;若被撤县 ( 市 ) 保留更多的自主权、空间上与城市原中心有一定距离,则往往能够成为城市新的空间增长点,与原城市中心保持一定的分离状态的边界地带往往会形成矛盾焦点。 (二)整建制包围式——镇江 镇江丹徒的撤县设区模式可以说是整建制包围式的典型案例。镇江市位于长江下游南岸,2002 年镇江获批撤销丹徒县,设立镇江丹徒区,保持原丹徒县的行政区域为丹徒区的行政区域,区人民政府驻谷阳镇,原丹徒县人民政府驻镇江市润州区(图 7)。至此,镇江市形成了现在的三市三区格局。由于撤并前的镇江中心城区空间狭窄、升级乏力,而丹徒虽有空间,却品质低下,因此丹徒的撤并被寄予了拓展中心城市发展空间、提升空间品质效益和优化配置资源等厚望。但撤并后的结果却未能如人所愿。 图7 丹徒撤县设区前后空间结构对比图 首先,由于丹徒为整建制撤并,而且体制在过渡期不变 ( 保持丹徒区“三个不变”政策,即qy02千亿国际娱乐886范围不变、qy02千亿国际娱乐886权限不变和干部人事不变 ),仅仅是原有的县 ( 市 ) 边界变成了撤并后的区与区的边界,“行政区经济”的约束依然存在,中心城区的两个老城区没能得到急需的发展空间、依然无法把工业等功能向外 ( 不属于自己辖区 ) 扩散,因此腾不出空间来发展急需的服务业等功能,中心城区功能升级依然乏力。例如,润州区良好的岸线资源缺乏纵深腹地支撑,产业空间发展受限,而近邻丹徒区虽有广阔的腹地却无法依托长江岸线,大片空间缺乏吸引力,沿江岸线的空间资源处于低效开发利用阶段。又如新区的丁卯、大港片区被丹徒区边界隔断包围(图8),新区内部的空间重组仅局限于内部用地空间,自身难以实现升级发展。其次,过长的行政边界线犬牙交错,利益交织,造成了空间资源的极大浪费,很多边界地区的战略资源受行政边界的限制被低效利用,甚至浪费。例如,高铁站周边位于边界地区,就难以形成高水平的高铁新城,造成巨大的浪费,加上规划等权力交接整合的不到位,也使得边界地区的基础设施对接依然较为困难。最后,由于作为外围的丹徒得不到中心城区的扩散带动效应,空间景观品质不佳、低效利用的现象依然没有大的起色。 图8 镇江边界碎化示意图 从镇江这个案例看,整建制包围式的撤并,如果再佐以权力交接和体制改革的妥协折衷,对城市空间的发展不仅难以达到预期的效果,反而会带来更多的问题。 (三)拆分包围式 ——苏州 2001 年苏州吴县的撤县设区采取的就是典型的拆分包围式的划界模式。20 世纪 80 ~ 90 年代苏州实行的“市管县”和“撤县建市”体制大大增强了苏州县级市的经济实力。“分税制”改革进一步强化了各县级市的地方利益主体意识,进一步加剧了各县级市同苏州中心城市的竞争态势。1995 年吴县升格为县级市以后,吴县市与苏州市的同城化现象进一步加剧。同时,吴县对苏州市区空间的包围之势限制了苏州中心城区的扩张,苏州跳出古城发展的空间发展思路需要更多的空间来承载中心城区的功能转移。为了避免同城化竞争,达到整合空间资源的目标,2001 年吴县撤市后一分为四,南北部分分别设立吴中区、相城区,东西部分则分别融进了高新区和苏州工业园区(图9),由此迎来了苏州城市空间发展的大变革。 图9 2001年吴县撤县设区前后对比图 首先,吴县撤并后的苏州城市空间突破了古城的空间格局,跳出古城逐渐向东、南、西3个方向扩张、蔓延。从城市中心城区的空间规模上,苏州主城区从409km 2 扩大到 1650km2,苏州建成区面积从 2000 年的 86.5km2 扩展到 2002 年的 129.14km2,此后扩展至2014 年的 447.29km2 。城市的空间形态也分别经历了古城新区的“双星”模式、“东园西区、古城居中、一体两翼”模式,“东进沪西、北拓平相、南优松吴、西育太湖、中核主城”的和合战略,以及目前的由东部中心和南北新轴构成的“三横、两纵、一轴”空间结构。 其次,吴县的撤并也为外围城市空间提供了发展的机会。由于苏州市中心城区“一体两翼”的空间格局,苏州工业园区和高新区的基础设施投入约占中心城区国家级开发区基础设施投入的60%,在各区的基础设施不断建设与财政资金的持续投入下城市整体品质与功能不断提升,尤其中心城区外围地区(城乡结合部 )的传统景观品质不断更新变化。以苏州工业园区为例,吴县的撤并为苏州东进开发工业园区提供了发展的空间,也为苏州工业园区的资金投入落实到具体的空间上消除了边界的壁垒。随着苏州市的一次次行政区划调整,苏州中心城区的空间规模也相应地一次次扩张 ( 图 10),摊大饼式的空间问题也逐渐凸显出来。各区政府将撤并的土地资源进行不断的土地拍卖、规划建设,对土地资源进行大规模开发建设,在这种外延式的空间发展过程中,建设用地与生态环境、土地利用规划等的矛盾逐渐凸显。 图10 2004年、2013年苏州中心城区建设用地分布对比图 从苏州这个案例看,拆分包围式打破的不仅是原有行政建制和空间上对中心城区的双包围之势,还化解了原县( 市 ) 级政府与市级政府之间一定程度上存在的权力冲突,有助于城市空间与功能实现优化组合;城市空间规模迅速扩大,同时原有边界的破碎空间整合,为今后空间资源的开发利用提供明确的行政qy02千亿国际娱乐886主体和职责;新设区的外围空间城市化发展速度加快,城市空间品质实现提升,但也要注意是否会引起摊大饼式的城市空间格局。 三、结论与讨论 后现代地理学家苏贾认为,“空间在其本身也许是原始赐予的,但空间的组织和意义却是社会变化、社会转型和社会经验的产物” 。撤县 ( 市 ) 设区从属于权力调整,隶属社会转型的范畴,进而解构与建构了城市空间。基于此,本文将撤县 ( 市 ) 设区归纳为 3 种划界模式:整建制拼合式、整建制包围式和拆分包围式,深入剖析了不同划界模式对城市空间演变的影响。研究认为,整建制拼合式模式下被撤县 ( 市 ) 保留更多的自主权、空间上与城市原中心有一定距离,能够推动城市空间形态由单中心向 多中心演变,但两者边界空间的难以融合成为矛盾焦点;整建制包围式能够推动中心城区的规模快速扩张,但城市的发展空间拓展和发展方向的选择仍面临着阻碍,城市空间调整依然受限,中心城区升级乏力,不断强化的边界效应导致边界空间被低效浪费,外围空间低效扩张,如果再佐以权力交接和体制改革的妥协折衷,对城市空间的发展不仅难以达到预期的效果,反而会带来更多的问题;拆分包围式能够助推城市空间由单中心向多中心、网状式的大都市区空间形态演化,有助于城市空间与功能实现优化组合、原有边界空间相互融合、新设区的外围空间城市化发展速度加快和城市空间品质实现提升,但也要注意是否会引起摊大饼式的城市空间格局。 新世纪以来,区划重组在引致城市空间急剧变革,消解旧城空间的同时,又重塑新城空间结构。基于整合空间资源的需求,区划调整极大提升了城市发展的竞争力。然而,还应看到的是:政府权力博弈所主导的行政区划调整亦存在空间隐忧,并不是每一种调整都有利于城市空间的良性发展,不同的边界划分模式与体制变革、权力交接的不同组合对调整后的城市空间演化存在巨大影响。因此,在开展撤县 ( 市 ) 设区时,必须高度重视边界的划分模式。
(责编:赵晓旭、蔡峻)
 

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