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汪光焘:提出改进城乡规划编制的基本要求和重点

    2016年04月12日14:11    汪光焘收藏  打印  字号  
在前不久召开的2004城市规划学会年会上,建设部部长汪光焘就改进城乡规划编制的问题作了重点阐述,提出了改进城乡规划编制的基本要求和重点。 一、改进城乡规划编制的几个基本要求 1、强化城乡规划的调控作用。城乡规划编制时,要研究规划的实施。温家宝总理曾经指出:“城市规划是城市建设和发展的蓝图,是建设和qy02千亿国际娱乐886城市的基本依据。城市规划搞得好不好,直接关系城市总体功能能否有效发挥,关系经济、社会、人口、资源、环境能否协调发展。城市规划是一项全局性、综合性、战略性的工作,涉及政治、经济、文化和社会生活等各个领域”。城乡规划qy02千亿国际娱乐886是政府实行宏观调控的重要手段。它的作用和地位随着社会经济的不断发展,随着社会主义市场经济体制的不断完善,越来越体现出公共政策的属性。它作为政府在环境、资源和城乡土地利用配置的一种干预,在社会财富增加的同时,减少对于资源、环境的破坏,实现社会安全、健康、平等与公平。编制和实施城乡规划要按照现代化建设和总体要求,立足当前,面向未来,统筹兼顾,综合布局。要处理好局部与整体、近期与长远、需要与可能、经济建设与社会发展、城市建设与环境保护、现代化建设与历史遗产保护等一系列关系。通过加强和改进城乡规划工作,为人民群众创造良好的生态环境和人居环境,促进经济社会协调持续健康发展。 2、坚持城乡统筹发展。在特定的历史条件下,我国工业化和城市化利用城乡剪刀差,农民为此做出了贡献,也形成了城乡分割的局面。城乡统筹,不仅要考虑城市的发展,还要重视乡村的发展,要提高农业产业化水平,要把增加农民收入放在突出位置,要通过城乡规划,为农村富余劳动力向非农产业和城镇转移创造条件。我国的城镇化道路不同于其他国家,农民进城总体上并不失去集体所有的土地。富裕农民和富余农村劳动力进城务工经商,进入新的城市文明,增强了城市的中心地位,带动了周边地区的发展,同时反哺农村,推动农业产业化、工业化、城镇化。我们完善城乡规划体系,改进城乡规划编制,必须坚持统筹城乡发展的原则。 3、适应政府职能转变。编制城乡规划的目的,是制定城乡可持续发展共同遵守的社会准则和实施监督qy02千亿国际娱乐886的依据。重要的是要构建适应社会主义市场经济条件下政府对于城乡发展进行宏观调控与行政qy02千亿国际娱乐886的机制,核心是要符合我国行政qy02千亿国际娱乐886体制,适应政府职能转变。我国政府经济qy02千亿国际娱乐886职能正在逐渐转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。城乡规划要以整体利益和公共利益为准则,对存在的各种利益矛盾进行调节和平衡,充分发挥城乡规划对于建设活动的引导和规范作用。编制城乡规划要优先考虑基础设施、公用设施、低收入家庭住房以及其他城乡公共设施的需要,对土地和资源进行有效的再分配,促进社会公平。要对那些妨碍整体利益和公共利益的开发建设行为进行约束和控制,有效保护公共财富和私有财产,避免对整体环境质量和财产价值的损害。这需要我们从注重确定城市性质、规模、功能定位,进一步转向注重控制合理的的环境容量和确定科学的建设标准,要学会运用各种qy02千亿国际娱乐886程序、qy02千亿国际娱乐886手段和控制指标规范建设活动。管辖与调节的范围应该与政府行政管辖权限相协调,调节的内容要适应政府职能转变到“经济调节、市场监管、社会qy02千亿国际娱乐886、公共服务”的需要,要适应《行政许可法》、《行政赔偿法》实施后对于政府行政的规范要求。城乡规划编制和qy02千亿国际娱乐886要为政府宏观调控提供政策目标和手段。 4、明确中央事权和地方事权。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制的决定》提出:“属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的事务,由中央qy02千亿国际娱乐886,以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务,由地方qy02千亿国际娱乐886,以提高工作效率、降低qy02千亿国际娱乐886成本、增强行政活力。属于中央和地方共同qy02千亿国际娱乐886的事务,要区别不同情况,明确各自的qy02千亿国际娱乐886范围,分清主次责任”,我们要结合各级政府的事权划分,认真研究城乡规划体系的层级结构,分清哪些是中央政府的责权,哪些是省、市政府的事权。哪些规划必须由中央政府组织编制,哪些规划由地方政府自主决定。哪些规划决策必须设区城市政府统一协调,哪些可以由区级政府作决策。要建立决策、执行、监督三者相协调的机制,要加强规划实施的监督,包括上级对下级政府的监督,人大依法监督,政协的民主监督,司法监督以及舆论监督等。同时还要研究公众依法参与城乡规划编制和实施的途径。 总之,要贯彻邓小平理论和“三个代表”重要思想,树立全面、协调、可持续的发展观,坚持统筹城乡发展,统筹区域发展,统筹经济社会发展,统筹人与自然发展,统筹国内发展和改革开放的原则,切实改进城乡规划编制工作。要把普遍改善人民群众的生活放在中心位置,要把改善城乡人居环境作为基本指导思想和工作目标。要改变只重视空间发展、而忽视人的需求,只重视工程建设、而忽视社会因素,只重视经济增长、而忽视资源环境保护,只重视建设速度、而忽视历史文化保护,只重视理想状态、而忽视规划实施的可行性等倾向。城乡规划体系的各项工作不能简单套用某一种形式或模式,要针对各自的特点,研究其自身的发展中带有规律性的东西,探索适应经济社会发展、保护生态环境和人居环境建设的理论与方法。 二、改进城乡规划编制的几个重点 1、要正确认识城镇体系规划在新时期的地位和作用。城市和乡村作为人类聚居的基本形态,各有特点、密切联系,城市与城市之间,除竞争关系外,也存在互相依赖、互相促进的关系。要统筹发展,就必须统筹规划,决不能孤立地编制城市规划和农村居民点规划,必须把城市放在它所处的区域之中,把城市和农村经济社会发展作为整体,相互依存,通盘考虑,统筹协调,这样城乡才能和谐发展,社会才能稳定,才能实现全面建设小康社会的目标。 我国现阶段区域差别大,在东部,城镇密集地区的趋势已经显现;在中部,工业化和城镇化互动;在西部,主要还是中心城市、县城城关镇的发展。城镇体系规划通过对一定范围内的布局协调,实现区域的经济、环境可持续发展。要进一步发挥城镇体系规划协调空间布局、基础设施和生态环境关系的作用,要规定一些强制性内容,如城市、镇的区域布局和发展范围(规划区);城镇发展的区域性重大基础设施、区域性公共设施的布局;需要严格保护的区域和控制开发的区域等。同时,还应当加强跨行政区的城镇体系规划的编制工作。 2、要认真编制和实施城市总体规划的近期建设规划和控制性详细规划。城市总体规划是城市发展的战略安排,不仅要注重城市的空间形态,更要注重资源的保护和合理利用,注重公共利益和社会公平。城市总体规划的规划期一般是20年,具体编制中甚至考虑更长时段,不能将城市总体规划的远期战略安排作为近期的工作目标。近期建设规划要依据城市总体规划,与国民经济和社会发展计划在期限上相衔接,在内容上相协调,使之成为实施城市总体规划的阶段目标。当前在城市和镇的建设中出现的贪大求快、追求政绩、搞形象工程、谋求暴利、圈地不止,其中一个重要原因,就是一些地方政府将总体规划确定的长远发展目标作为近期工作目标,因此,认真贯彻落实党中央、国务院的要求,严格编制与实施近期建设规划,是各级地方政府的重要责任,也是完善城乡规划体系的重要环节。 控制性详细规划是适应我国投资体制改革,处理好资源有效利用与生态环境保护,尽可能改善人居环境的需要,是政府直接控制和引导城市土地开发的重要手段,是政府调控房地产市场的重要途径,是实现总体规划战略意图的重要措施。各级地方政府都必须组织好控制性详细规划的编制,强化其法律地位,发挥控制性详细规划对土地出让、开发强度和时序的控制作用。修建详细规划则主要属于设计领域的工作。 3、从统筹城乡发展的高度重新认识镇的作用和地位。镇在城乡规划中具有特殊意义,也是当前研究城乡规划体系需要统一认识和深入探索的一个焦点。改革开放初期,全国建制镇总数不足3000个,主要是县城和一部分独立工矿区,它们具有明显的城市特征。1984年中央发了一号文件,此后半年中新增建制镇2000多个。至1994年11月国家调整设镇标准时,全国有建制镇5698个。国家调整设镇标准后,各地“撤乡改镇”速度大大加快,实际驱动因素之一是受现行税制的影响,特别是受城市建设维护税率的影响。目前建制镇总数已超过20000个,其中绝大多数来源于“乡改镇”。它们在经济实力、社会结构、空间形态等方面差别很大,在人口、产业和空间等方面,它们有的与相邻中心城市联系密切,有的与周围的农村地区紧密相连;从人口规模上看,有的管辖的人口达几十万,有的镇政府所在地只有三五千人;从土地所有制结构上看,有国有土地,更多的属于农村集体土地;从产业角度讲,有的是工业企业带动,有的是农业产业化的龙头企业带动,有的是商贸旅游服务业带动,有的是面向广大农村的农业服务业带动,各具特色,而且多数是为农业服务为主。它们对于我国实施城镇化战略具有特殊重要的作用,也是城乡统筹发展的一个关键节点,必须在城乡规划编制中给其以应有的地位。探索符合中国国情的镇的规划,是我们当前工作的重点和难点。 镇是农业产业化和城镇化的结果,与所在的农村地区有着密切的社会、经济、文化和空间联系,其规划要强调为农村地区服务的职能。按其功能和区位,可以把镇大致划分为城郊型建制镇,县城镇与有条件发展的中心镇,以及其他行政建制的镇三种类型。城郊型建制镇主要是接受中心城市居住、产业等功能的扩散。不论其行政隶属关系如何,实际上是中心城市都市圈的组成部分,其规划应该服从城市总体规划或者中心城市都市圈规划。县城所在地建制镇是县域政治、经济、文化中心,其规划要突出带动县域发展的功能;有条件发展的中心镇一般都是县城范围内经济、文化的副中心,或者是跨县域的经济、文化中心,或具有流通作用的区位优势,成为现代农业服务业的中心地。其他行政建制的镇政府所在地本质上与集镇尚未形成多大区别,在规划中要更多地体现直接服务于所辖行政区域内农业、农村和农民对发展生产、扩大就业、改善环境、提高生活水平的要求,切勿按一般“城市”的标准和要求来规划建设。镇的规划应该根据其不同的特点各有侧重,应该划定建设发展的规划区,明确必须严格控制建设活动或禁止建设的地域。规模大的建制镇需要编制控制性详细规划。 4、要进一步研究村庄集镇规划的内容和要求。村庄集镇是乡村人居环境中的基础单元,其结构一般较为简单,功能比较单一,用地规模也较小,生活方式各异,尤其需要注意土地属于农村集体所有。规划的主要目的在于保证村庄集镇的基本生活质量和环境标准,维护村庄集镇的社会安定,推动文化教育和卫生事业的发展,提高民众的素质。主要通过加强道路等村镇对外基础设施建设引导,通过公共财政加大对于教育、医疗卫生等公共事业的投入,重点服务和指导农民搞好住房建设,促进土地集约利用。对于这类规划应该强调地方特色和适用技术,规划的指导作用主要表现在技术标准和技术支持上。村庄集镇规划的实施要充分考虑农民的经济承受能力,把培育和引导市场放在重要位置,通过村民公共参与和民主qy02千亿国际娱乐886,调动农民参与村镇规划建设的积极性和创造性,维护村民自身合法权益和集体利益。要按照《村民委员会组织法》的要求,由村民在民主协商的基础上决定,强调村民自治,绝不能按城市规划的理论和方法去规划、建设和qy02千亿国际娱乐886。各级政府,尤其是县级政府要探索村庄集镇规划为农民服务的工作机制,指导村庄集镇规划建设的主要责任在县级政府,应当组织专门力量,以典型引导带动村庄集镇编制规划,以示范引导加强公共设施建设和农民建设,以政策引导改善农村燃料结构和卫生条件的改善。农村的人居环境是全面建设小康社会的重要内容,是经济发展的必然结果,是政府主导的村庄集镇规划引导建设的重要内容。 5、要进一步认识风景名胜区规划的本质。风景名胜区是人居环境的一个组成部分,是具有观赏、文化或科学价值,自然景物、人文景物比较集中,环境优美,具有一定规模和范围,可供人们游览、休息或进行科学、文化活动的地区。虽然这一类地区常住居民人数有限,但随着社会经济的发展,人民群众生活水平的提高,旅游事业发展十分迅猛,外来游客活动强度明显增强。据统计,1992年以前确定的国家级风景名胜区,同口径对比,每年旅游人数约增加1000万人次,2003年已超过1亿人次,当地居住人口已无法与旅游人数比拟。风景名胜区规划和城市规划、镇的规划、村庄集镇规划的区别在于服务的人是长期居住、还是短暂停留;在设施建设和服务方式上更加强调自然与人文资源以及生态环境的和谐与保护,在其本质上是一致的。风景名胜资源经常跨省域或市(地)行政区域分布,风景名胜区的规划不能被省域城镇体系规划、城市规划、镇的规划所替代。风景名胜资源具有稀缺性和不可再生性,加以保护和合理利用的意义十分重大,采取切实有效的规划和规划实施监督措施,加以保护、利用是十分必要的。风景名胜资源的保护和永续利用,与城市、镇和村庄集镇的发展是休戚与共、相辅相成,如武陵源风景名胜区与张家界市,黄龙、九寨沟风景名胜区与当地村镇的关系等。风景名胜区内的土地大多数属于农村集体所有,资源保护的全民责任和当地农民致富的利益矛盾必须认真对待和处理。风景名胜区规划必须处理好风景名胜资源的公共使用与当地富民政策之间的关系,既要满足旅游观光、休闲度假等需求,又要促进当地经济发展,更要保证风景名胜资源的永续利用。风景名胜区规划只能独立存在于城乡规划体系中,作为城乡体系中一个独特的组成部分,风景名胜区的规划重点是对核心景区进行控制和旅游城镇建设加以引导,核心是严格限制核心景区内各类建设,结合各项专项规划,严格实行统一规划,防止城市化、人工化和不恰当的商业化。风景名胜区的小城镇应重点发展旅游设施建设,发展服务业。 立法的根本目的是规范人和社会的行为,修改现行《城市规划法》必须落实科学发展观,严格按照“五个统筹”的要求,考虑有密切相关性的要素,首先是统筹城乡,实现城乡可持续发展。明确城乡规划体系中的各项规划的编制、法定审批程序、实施和实施监督的有关规定。改进城乡规划编制,对确定《城乡规划法》调整的范围和相关要求至关重要。修改现行《城市规划法》,颁布《城乡规划法》应当是当务的急中之急。
(责编:孙悦、蔡峻)
 

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