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走中国特色的城镇化道路

    2016年04月06日10:46    汪光焘收藏  打印  字号  
党的十六大报告提出,我国要逐步提高城镇化水平,坚持大、中、小城市和小城镇协调发展,走中国特色的城镇化道路。本世纪头20年是我国经济发展的重要战略机遇期,也是城镇化的快速发展期。从国际经验看,城镇化水平超过30%之后进入快速增长期。我国城镇化水平从1990年的26.41%增长到2002年的39.1%,表明城镇化正处于高速发展阶段。结合多年来的工作实践,我就中国特色的城镇化道路谈点认识。 城镇化的内涵 城镇化主要是指伴随着现代工业发展和分工细化而产生的人口向城市集中的过程。理解城镇化问题,首先要理解城市是什么。按照我国现行城市规划法的规定,行政建制的市和镇统称为城市。城市作为经济、科技、文化、教育、体育、卫生发展的载体,集中体现了一个国家综合能力、政府qy02千亿国际娱乐886能力和国际竞争能力。作为城市的另一构成部分———小城镇,不仅是大城市功能的自然延伸,而且往往是当地政治、经济、文化中心,因而是联结大城市和农村的桥梁。因此,小城镇不仅要发展成为吸纳和接收大城市功能辐射的地区,同时也要建设成为具有一定辐射和带动能力的农村区域经济文化中心。 城市建设是完善公共设施、建设居民住房、改善生态环境、促进城市各行各业发展的基础条件。城市发展的历史,经历从集到市到城到具有丰富内涵的城镇密集地区的过程。这个过程在本质上是城市建设的过程,也是城镇化进程中城镇布局总体形态发展的过程。现代城市既有满足政治生活需要的一面,同时也是经济活动、文化活动、科技教育、人才集聚以及人们生活相对集中的地方。相对于农村来说,城市的各项基础设施比较完善,为人们丰富多彩的生活和各行各业各具特色的发展创造了条件。城市特别是一些特大城市直接影响周边地区经济政治和文化,有些甚至影响国际区域和世界经济政治文化的发展。 大城市的发展,在产业结构上需要与周边小城镇互补,而且必须以广阔的农村为腹地,才能满足它正常的生活和生产需求。因此,城市具有增长极效应,城市繁荣自然地带动农村繁荣。城市的增长极效应,具体讲就是每一个城市对其周边农村的带动能力,也就是通常讲的辐射能力和吸引能力,这种能力是由政治地位(如首都和省会城市)和经济、科技实力(如上海、香港等)所决定。不过,不同城市对周边农村的辐射能力和吸引能力不同,通常与所处地区在政治、经济、文化相互交往中长期积累的实际状况有关,而且这种能力一定是一个积累的过程,绝对不会一蹴而就。推进城镇化进程,就是遵循城市发展规律,强化与周边地区相互关系的积累过程,在提高城镇化水平的同时实现城市与农村的良性互动。 就我国目前经济发展水平来说,推进城镇化也是解决现阶段国民经济和社会发展中一系列深层次矛盾的重要突破口,特别是有利于促进我国农村剩余劳动力转移和解决人口结构性矛盾,提高农业劳动生产率、实现农业现代化。因此,现阶段加速城镇化进程,实现城乡经济社会良性互动发展,对我国国民经济持续快速健康发展具有深远的历史意义。 如何认识中国特色的城镇化 城市作为经济、政治、文化中心,是一国经济发展水平的标志和体现。但是,不同国家的城市发展具有不同的特征,这是由各个国家的经济发展水平以及政治文化制度决定的。中国是一个有着几千年文明的古国,近代以来在发展之路上经历了西方文明的冲击,因而在现代城市发展上留下了深刻的历史烙印,具有自己鲜明的特色。如何正确认识我国独具特色的城镇化进程,是立足于基本国情加速推进城市建设、实现城乡经济社会统筹发展的关键。 从经济体制转轨看中国特色的城镇化。近50年来我国的城镇化进程, 总体上经历了三个阶段。1949—1957年期间,第一个五年计划中156项重大项目带动了城镇快速发展,一大批城市的规模迅速扩大,如哈尔滨、长春、吉林、兰州、西安、成都等。还有一些中等城市,如鞍山、马鞍山、白银等,也获得了迅速发展。这个阶段是工业化带动城镇化的快速发展期,城镇化水平由10.6%提高到15.39%。1958 年之后的20年,我国城市发展缓慢,基本处于停滞阶段。1978年以来,我国城市发展进入了新阶段,特别是党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制,极大地推动了我国区域经济和区域内城市及镇的发展,形成了长江三角洲、珠江三角洲、京津唐及环渤海地区和以大城市与省会城市为中心的周边经济的协同发展,城市和镇的数量迅猛增加-城镇化水平由17.92%提高到39.1%。可以预计,随着市场化程度的提高,无论从政府对城镇化的宏观调控能力的提高还是从市场对资源配置能力的提高上来看,都将更有力地推动城镇化的进程。 从工业化道路来看中国特色的城镇化。走新型工业化道路,要求我国探索一条不同于发达国家的城镇化道路。回顾发达国家城镇化过程,早期崛起的欧洲发达国家,其城镇化起步于工业革命时期,工业化过程与城镇化过程同步,而信息化是在基本完成工业化之后推进的。后来崛起的发达国家,如日本、韩国等,工业化和信息化同时推进,城镇化水平在短短的,"年内提高了," 个百分点,大大快于欧洲国家。我国目前一方面要在信息化高速发展中用现代技术来推进工业化进程,另一方面要以高科技为内涵的工业化带动城镇化的高水平发展,而且要避免现在城镇化水平较高的国家出现过的先污染后治理、浪费资源、破坏环境,甚至掠夺自然资源等情况。此外,我国城镇建设还要结合我国人均土地资源、水资源和能源短缺的实际问题,坚持可持续发展的方针。 从人口流动和人口素质来看中国特色的城镇化。城镇化水平是产业结构调整的结果,随着经济结构调整和经济快速发展,农业劳可以回到农村,在农村仍有其基本生活保障;二是进城务工经商人员,对农村、农业和家庭有反哺作用,因而能促进农业生产的发展。我国是社会主义国家,维护进城民工的合法利益是政府的职责,因而政府应从政策上给予支持,引导农村劳动力合理有序流动。另一方面,农民进城务工与新型工业化道路要求存在文化知识、劳动技能上的差距。因此,加强教育特别是加强对农村年轻人和下一代的教育,提高他们的素质,是当前以及今后一段时期内各级政府的重要任务。城市应当将教育资源以城镇居民同等待遇向农村未成年人开放,这是实施科教兴国战略和城镇化战略的重要结合点。 从文化背景来看中国特色的城镇化。人们在长期的生产生活中形成的传统观念根深蒂固。比如,改革开放以来,一些地区农民建房往往以盲目扩大住房面积为第一位目标,而把发展产业作为第二位的投资目标。这种现象从根本上讲是小农经济观念,不但对农村经济产生重要的影响,而且也影响到政府工作,例如“形象工程”就是这一观念的典型反映。相反,对于公共的社会历史文化资源和自然资源,人们往往保护意识淡薄,不讲投资效益,热衷于以基建形式来推进城镇化。因此,在城镇化建设中,一方面要引导人们摆脱传统观念特别是小农思想的束缚,加大对生产性产业的投资;另一方面,加强对重要文化遗产和优秀民间艺术的保护工作,在推进城镇建设的同时注重保护文物和历史建筑风貌。 积极推进中国特色的城镇化 随着经济快速发展,我国农村富余劳动力向非农产业和城镇转移的步伐加快,这将进一步加大对城镇建设的压力并进而推动我国城市发展。我们必须认识和顺应这种发展趋势,积极推动城镇化进程,促进城乡经济社会协调发展。 第一,培育适应市场经济的城镇建设决策机制。推进城镇化进程的工作要立足长远、始于脚下,关键是要抓好经济结构调整,以产业发展带动城镇建设,在城镇建设中讲求资源配置合理、节约,不仅要重视目标,更要重视过程,让人们在城镇建设过程中看到实惠,看到成效。城市和乡镇的建设是各行各业发展的基础,大部分建设项目带有公共使用性质。不论由公共财政支出,还是由公众使用付费方式来支撑市政公用事业,都存在城市发展的成本效益问题。建设项目要讲投资效益和投资成本,在比较效益和成本的基础上进行决策。城乡规划编制及实施以及依据规划组织的工程建设,都应当有一个深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制,坚持决策的科学化、民主化。完善城镇公共工程等重大决策的规划和程序,加强与群众利益密切相关的重大事项的社会公示制度,逐步完善专家咨询制度,实行重大事项决策的论证制和责任制,防止决策的随意性。积极探索对各级领导人以及项目负责人的制约和监督机制,创新、改进和完善建设机制。 第二,认真做好城镇建设中的城乡规划。要在重视城市规划、镇规划和村庄集镇规划的同时,更重视城镇布局的城镇体系规划。制订城镇体系规划要立足于人与自然的和谐发展,以资源可利用的限度和环境可承受的程度来确定发展速度,划定一个明确不能被侵占的区域,强调不能被破坏的资源的内容,避免对资源的掠夺性开发和以破坏环境为代价谋求发展。城乡规划关键是要调整和改变现有规划编制方式和审查方式,使其更具严肃性,更具有活力。大城市的规划要突破行政区域、行政界限来考虑内部布局和科教文资源共享。镇的规划,特别要注意不能套用城市的规划指标和设计手法,应当按照所在的区位条件来确定。村庄集镇规划起步于农民住房建设。尤其是城镇密集地区和大城市的周边镇及乡村,很可能是将来一个重要的居民生活新聚集点,也就是小城镇,必须提前做好规划。 第三,环绕大城市在城镇密集地区形成都市圈。城镇密集地区是指大中小城市、小城镇密集发展的地区。这些地区的发展一定有大城市为骨干,而且作为骨干的大城市在行政区域范围内也是由中心城区和若干镇组成,这些城市和镇由于产业、空间、基础设施乃至文化的相互关联而形成都市圈。随着机动化特别是高速公路、大运量交通设施的建设,城市中工作之余寻找良好生活环境的人们回归自然、寻求安宁的愿望日渐强烈,中心城区人口外迁已出现苗头,这就是城市的郊区化倾向。大城市周围以居住为主的边缘集团的产生就是城市中心经济扩散或者称为中心带动的结果。从更大范围来看,中心城市的大发展也带动了一批中小城市和小城镇的发展。在沿海发达地区,不受行政地域限制、跨地域的都市圈的群体出现了,既可以解决大城市中心区域所不能得到的生活环境,同时又顺应了大城市中心区域快速发展带动其周边地区发展的必然趋势。因此,应当把城镇密集地区、都市圈和村镇纳入统一规划,打破行政区划的边界推进都市圈群体的发展。同时,要着重考虑环境、交通、通讯等条件的建设,更多地为人们的居住和生活创造便利条件。 第四,处理好城镇建设中的农地占用问题。从城市的集聚效应看,人均城市建设用地合理规模是每人60-100m2,保护耕地和城镇建设用地存在着供需矛盾。当前的“城中村”,是大城市、中小城市和小城镇都要面对的现实,实质上是不同土地性质(国有土地和集体土地)在同一地区土地流转问题。合理解决城镇化过程的土地流转问题,一要充分考虑征用土地的占补平衡,按照人口的流入和流出以及经济发展的快与慢,分类确定不同的占补措施,处理好城镇发展和耕地保护的关系;二要认真分析农民承包土地的流转,对流转土地要按照农业用地和非农用地分类处理,注重在城镇建设征用土地时对农民利益的保护;三要从生态环境、经济结构和社会结构的角度认识城市的空间结构和布局形态,在城镇布局规划和建设过程中既要重视经济效益,也要重视环境效益和社会效益。 第五,制订适应小城镇发展的财政政策。小城镇发展需要培育促进其发展的动力机制,而且要按市场化程度在东部、中部和西部有所区别。当前小城镇建设主要是由县以上政府为财政单位,地方发展城镇基础设施资金由地方筹措。这种做法有利的一面是调动了各级政府的积极性,不利的一面是毗邻地区不同行政机关在决策和执行上往往相互竞争和制约,导致土地随意使用或者变相使用。现行体制下存在的另一类问题是,大城市向外扩散的居住地区,如果不是属于该城市管辖,规划布局难以实施。就是同一城市,下属区县财政相对独立而又没有互动机制,大城市周边以居住为主的城镇没有税收来源,也就是没有财政来源,势必影响小城镇发展。因此,小城镇发展的动力机制除了需要骨干企业或大项目拉动以外,还必须由上级政府通过调整财政政策促进其发展。对于面向广大农村服务的小城镇,发展教育、科技和农村服务业是农业产业结构调整的组成部分,应当适当给予财政政策的支持。
(责编:孙悦、蔡峻)
 

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